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審評審批改革:創新與突破——專訪國家食品藥品監管局藥品注冊司司長王立豐
近日,國家食品藥品監管局發布的《關于深化藥品審評審批改革進一步鼓勵創新的意見》(以下簡稱《意見》)備受業界關注?!兑庖姟吩谵D變創新藥審評理念、調整仿制藥審評策略、加強藥物臨床試驗質量管理、鼓勵兒童藥物的研制等方面有明顯突破和創新。國家食品藥品監管局藥品注冊司司長王立豐日前接受了本報記者專訪,對深化藥品審評審批改革進行深入解讀。
不能讓“牛車”堵住“汽車”
記者:國家局于2007年對《藥品注冊管理辦法》做出修訂,2009年又出臺了《新藥注冊特殊審批管理規定》,這次為什么要出臺《意見》呢?
王立豐:2007年修訂的《藥品注冊管理辦法》實施以來,我國藥品注冊管理工作發生了積極變化,藥品注冊申報秩序明顯好轉,鼓勵藥物創新的氛圍初步形成,但由于我國醫藥產業“多、小、散”的格局未發生根本改變,藥品重復研發和申報現象還將在一定時期內持續存在,大量低水平重復申報造成審評通道擁堵,“牛車”堵住了本該通暢行駛的“汽車”。此外,隨著新藥創制重大專項的推進,創新藥物申報明顯增加。但我國藥品技術審評資源和能力與發達國家相比差距明顯,造成了審評在藥品的研發注冊過程中占時過長,藥品技術審評工作面臨嚴峻挑戰,藥品審評審批工作方式、流程和環節設計亟待改進,以適應當前醫藥行業發展和公共衛生需求。
為了深化改革和不斷完善藥品注冊管理體制和機制,使有限的審評資源重點服務于具有臨床價值的創新藥物和臨床急需仿制藥的審評,進一步提高審評審批工作質量和效益,促進醫藥產業健康發展,國家局組織起草了《意見》,在廣泛征求意見并做出修改后,正式出臺。
不能為了創新而創新
記者:《意見》首先提出在創新藥審評中要更加注重臨床價值。我注意到,這里使用了“創新藥”的提法,有別于以往的“新藥”。怎樣界定“創新藥”的概念呢?
王立豐:創新藥物的研發,不能為了創新而創新,而是應該從臨床療效出發。簡而言之,就是要多考慮“創新”能給患者帶來哪些不同于以往的臨床獲益。我們認為,具有臨床價值的新藥應包括具有自主知識產權的新化學實體,并具有新靶點或新機制、產生新療效的創新藥;或者在尚無有效治療手段的疾病方面具有突出臨床治療優勢的藥物。
所以,此次改革在創新藥審評中更加注重以臨床需求為導向,既關注物質基礎的新穎性和原創性,又更重視臨床價值的評判,鼓勵有臨床需求、具有較好治療作用,具有自主知識產權的藥物研制,對這些藥物將加快審評。
記者:《意見》對創新藥物研發規律的遵循主要體現在哪些方面?
王立豐:我國是仿制藥大國,以往在創新藥審評審批方面經驗不足,往往容易用審評仿制藥的思路來評判創新藥?!兑庖姟诽岢?,根據創新藥的研發規律,在審評時更注重對立題依據的審核和臨床試驗方案的審查,強調臨床方案中對受試者的保護和風險管理要求,采取措施使得對受試者的保護成為動態的、貫穿于整個研發過程的,同時在控制風險的情況下讓創新藥早上臨床并獲得結論,為創新藥研發減少時間成本,營造更好的創新環境。
同時,依據研發規律,創新藥的資料要求也更加科學合理。如以往新藥注冊時要求在申報時就提供完整的劑型、規格、工藝甚至質量標準等資料,而且不可變更。這對于一個處于創新探索過程中、充滿變數和改進的創新藥,是不可能也是不合理的。
今后我們允許申請人在審評過程中根據研發進展,逐漸探索、逐步明確,依據科學數據,階段性增補、變更和完善申報資料,在創新藥申報生產時才要求提供上述完整資料。這樣做更符合新藥研發的客觀規律。
在審評過程中,我們也將更加注重對創新藥研發的科學引導。對創新藥物,依據行政相對人的申請,雙方進行平等溝通,形成的科學共識可以用于指導創新藥物的研發和審評。
優先審評臨床急需仿制藥
記者:《意見》提出要確定仿制藥優先審評領域,請問哪些仿制藥將獲得優先審評權?
王立豐:根據目前我國仿制藥的研發申報水平,我們積極探索在審評時通過藥品的上市價值評估,對屬于鼓勵范圍的仿制藥品種采取鼓勵措施。對屬于臨床供應不足、市場競爭不充分、影響公眾用藥可及性和可負擔性的藥品,兒童用藥、罕見病用藥和特殊人群用藥,以及其他經評估確認為臨床急需的藥品,實行優先審評。
對列入優先審評領域的仿制藥,下一步將優化審評流程。例如,在不降低技術標準的前提下,簡化不必要的行政程序,針對優先審評的仿制品種,探索實施生物等效性試驗備案制管理,生物等效性試驗方案通過備案后,臨床試驗機構即可以開展試驗。同時,對優先審評的仿制藥,通過單獨排序、調整生產現場檢查和檢驗程序,優化審評流程,提高審評效率。
以往在仿制藥注冊中偏重對藥學、質量、工藝的審評?,F在我們明確把技術審評重點放在仿制藥與參比制劑的一致性研究上。藥學審評重點放在參比制劑的選擇、處方工藝的合理性以及產品的穩定性、均一性和安全性控制上;臨床療效重點考察生物等效性試驗。同時,鼓勵申請人在產品開發比較成熟,能夠工業化生產后再行申報,使有限的審評資源能合理運用,所批準的產品能夠真正實現工業化生產。
記者:仿制藥上市價值的評估指標有哪些?這項工作將如何開展?
王立豐:開展上市價值評估,是為了給仿制藥的研制提供指導,引導申請人理性申報,不再將有限的審評資源浪費在重復申報的品種審評上。仿制藥上市價值評估指標應當包括臨床價值、社會經濟價值等多方面。
關于如何開展這項工作,目前已經有一個比較健全的藥品審評審批專家庫,下一步將探索建立藥物宏觀政策的專家咨詢委員會,依托專家咨詢委員會咨詢藥品管理宏觀政策;根據國家產業政策和發展規劃,開展上市價值評估,確定重點鼓勵和調控領域。
專家咨詢委員會將主要由有關部委技術負責人和醫藥學領域的專家組成。根據需要,可吸納社會學、經濟學、法學等其他領域和醫藥行業相關協會等機構的專家學者。
我們會將審評力量優先配置到解決臨床需求的方向,對經上市價值評估屬于仿制藥優先審評領域的品種,將采取優化流程、優先審評的措施;經評估屬于限制審評領域的品種,將對外公告,引導企業不再對低水平重復品種進行投入。
鼓勵兒童藥物研制
記者:目前我國兒童用藥的現狀如何?針對兒童用藥的研制,國家局將出臺哪些措施?
王立豐:兒童用藥是全世界共同關注的話題,目前缺乏兒童專用藥品已成為世界范圍內的共性問題。即使是在藥品研發、生產、監管水平都很高的美國,也有超過75%的藥品沒有兒童用藥信息。
國家局一直非常關注兒童用藥問題,努力在藥品研發、審評審批、注冊批準等職責范圍內對其給予最大力度的支持與推動,以改善兒童用藥的可及性、安全性和有效性。比如,積極開展兒童用藥不良反應監測,開展針對藥品說明書兒童用藥信息的修改工作;針對兒童用藥的特殊性,在審評中重點對其劑型、規格、口味依從性、給藥裝置、輔料等進行審評,確認其是否適合兒童,能否保證兒童用藥安全;為滿足兒童用藥的研發需要,陸續批準設立了一批有能力承擔兒童用藥臨床研究的臨床試驗機構等。
從藥品品種來看,目前我國批準注冊的藥品基本可以滿足治療兒童常見病的需要。世界衛生組織2010年發布的《兒童標準處方集》提供了267個用于0歲~12歲兒童的用藥信息。經對比,該處方集列出的藥品,絕大多數品種在我國均已批準上市。但是與成人用藥相比,兒童用藥的品種和劑型仍不夠豐富。我國兒童用藥面臨的主要問題包括兒童專用藥品研發進展乏力,兒童專用劑型缺乏,藥品說明書中缺少兒童用藥說明或信息不充分等。其深層次的原因是兒童用藥臨床試驗開展困難,研發成本高、風險大,缺乏鼓勵性配套措施,研發動力不足。
對兒童用藥研發的鼓勵措施也是此次改革的突破之一。一是鼓勵企業開發適于不同年齡段兒童使用的劑型和規格的藥品。在嚴格把控藥品質量的前提下,切實加快我國兒童用藥的研發和上市速度,滿足兒童用藥需求。鼓勵創新藥申報時一并申報兒童用劑型和規格。將針對兒童特殊疾病、罕見病研究開發的創新藥,納入特殊審批程序。對仿制藥的兒童用規格和劑型申請,可以優先受理和審評。二是積極開展兒童用藥管理的政策研究。組織國家局相關技術單位、醫療機構、科研院所和藥品企業的藥品、醫療和法律專家就兒童用藥研發、注冊審評、臨床試驗管理等方面進行專題討論和研究。三是會同有關部門研究兒童用藥在招標、定價、醫保等方面的綜合鼓勵措施。
科學看待審評的“快”與“慢”
記者:藥品審評速度慢是企業普遍反映的問題。您認為導致這一問題的主要原因是什么?在這次改革中,這個問題是否有望得到緩解?
王立豐:藥品審評是一個科學性問題,其核心是保證藥品的安全性和有效性。比如,疫苗是預防性藥品,屬于健康人用藥,必須保證100%的安全。治療性藥品,肯定有一定的副作用,因此,要評估它的風險和效益,如果效益大于副作用,我們就會批準。對屬于救命性質的藥品,比如治療癌癥的藥品,盡管藥品有副作用,但只要能對治療疾病有效,我們也會批準。所以,藥品審評階段最重要的是要把握藥品的有效性和安全性。
藥品審評的“快”與“慢”是相對的,要科學看待。一方面,一個藥品的上市準入必須建立在科學的基礎上,是一個科學的過程,每一個藥品的安全性和有效性都要有實證,即通過動物實驗、人體實驗等取得的數據來證明;在藥品上市決策鏈條上,任何激進或冒進的決策都會帶來安全風險,因此,藥品的上市準入必須有足夠的時間來進行科學的評估評價。另一方面,審評速度快與慢也取決于申請人的研發水平和審評部門的審評資源、審評水平等。目前,我國研發水平總體還較低,審評人員太少、申報件水平低等情況,都在一定程度上影響了藥品審評速度。
記者:針對審評速度慢這一問題,國家局提出了什么解決方案?《意見》提出進一步理順工作機制,切實發揮省級技術力量的作用,這是否意味著國家局將調整部分審批權?
王立豐:下一步,國家局將重點從兩個方面著手緩解審評速度慢的問題。
一方面,通過多條途徑緩解人力資源不足的問題。一是積極爭取資源,擴大審評審批力量。二是整合全系統的審評資源,這就涉及事權的調整。比如,可以通過調整事權,充分利用相關單位人力資源和技術能力,在統一標準和尺度的情況下,借助信息化手段承擔部分藥品注冊申請事項的審評審批工作,進一步提高審評審批效率。此前,國家局已經授權廣東省先行先試,對其行政區域內的新藥技術轉讓、藥品生產技術轉讓和部分跨省藥品委托生產業務進行技術審評和行政審批。三是進一步發揮社會技術和智力資源的作用,參與創新藥物非臨床安全性評價工作。也就是引入第三方資源,請一些單位和個人參與到某一個具體環節中。這些單位和個人起碼應該具備以下兩個特征:具有專業資質,有能力承擔評價工作;必須與安全性評價工作無利益關系,確保評價的公平、公正。
另一方面,樹立符合科學規律的審評理念,積極完善研發的指導原則體系,完善審批流程,進行流程再造,使審批流程更加符合藥品研發規律。如前面所介紹的,在臨床審批環節,要早期介入,加強與研發者的溝通,重點對臨床價值和臨床方案進行評價,加快臨床審批速度。
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